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問題 | 存量產(chǎn)業(yè)空間治理難點

不同規(guī)劃功能項目價值不同，造成市場對不同城市更新項目類型熱度分化嚴(yán)重。隨著深圳對早期“工改工”地產(chǎn)化漏洞打上“政策補(bǔ)丁”之后，現(xiàn)行“工改工”項目普遍遇冷，全市“工改工”計劃實施率不足30%；東莞不得不采用“肥瘦搭配”的機(jī)制，從政府層面強(qiáng)力推進(jìn)“工改工”實施。

過去的土地整備以空地征收為主，項目推進(jìn)相對簡單；而隨著存量空地的逐步消耗，伴隨著城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、低端產(chǎn)能逐步淘汰的過程，土地整備主要對象將變成粗放低效的建成區(qū)，在此過程中政府需支付大量土地整備資金，政府成本大幅提升，項目推進(jìn)難度大幅提升。

由于城市更新由政府引導(dǎo)，市場推動，采用市場開發(fā)主體與權(quán)利人協(xié)商的方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以追求項目實施效率為目標(biāo)，在城市更新中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更高；土地整備由政府主導(dǎo)，補(bǔ)償更加注重公平和公益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于城市更新。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異造成土地權(quán)利人收益預(yù)期差異，往往更加傾向于“城市更新”方式，影響政府重大項目實施。

當(dāng)前深莞兩地規(guī)劃發(fā)展較為成熟，基本實現(xiàn)控規(guī)層面的全域覆蓋。城市規(guī)劃確定了某一片區(qū)的主導(dǎo)功能，但城市更新和土地整備往往意味著用地功能的改變。在這一過程中，為了平衡項目經(jīng)濟(jì)賬，往往伴隨著規(guī)劃經(jīng)營性用地的改變和增加、居住功能用地的留用。這樣的功能改變存在兩個問題，一是缺乏整體的空間性引導(dǎo)。由于全部采用密度分區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一核算，工改保、商改居、工業(yè)上樓等項目并未嚴(yán)格落實城市規(guī)劃的功能分區(qū)，造成不該改變功能的地方發(fā)生用地功能改變。二是容易造成城市更新碎片化。如果項目規(guī)模足夠大，可形成功能合理分區(qū)、產(chǎn)城融合的空間形態(tài)，但需要政府強(qiáng)有力地主導(dǎo)推動。如果項目實施規(guī)模小，在整備項目內(nèi)留用居住用地，就可能導(dǎo)致工業(yè)與居住功能碎片式混雜，影響城市功能。

02

建議 | 打通存量產(chǎn)業(yè)空間城

市更新與土地整備政策機(jī)制

打通存量產(chǎn)業(yè)空間城市更新與土地整備政策機(jī)制的基本思路是在新一輪國土空間規(guī)劃引導(dǎo)下，創(chuàng)新改造機(jī)制，平衡市場預(yù)期，統(tǒng)籌存量二次開發(fā)利益。

存量產(chǎn)業(yè)空間二次開發(fā)過程中，權(quán)利人的訴求核心是獲得城市更新政策水平的補(bǔ)償收益，政府的訴求核心是收儲產(chǎn)業(yè)用地，而通過推進(jìn)兩種存量開發(fā)模式政策機(jī)制并軌，保障項目順利實施，可極大降低雙方由于政策標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的“內(nèi)耗”，釋放城市產(chǎn)業(yè)空間。

在現(xiàn)行城市更新機(jī)制下，權(quán)利人獲得規(guī)劃經(jīng)營性用地，而政府僅能獲得道路、綠地、教育等非經(jīng)營性用地，產(chǎn)業(yè)用地短缺問題難以破解。

而采用土地整備的方式推進(jìn)，面對現(xiàn)狀建成的廠房，政府則需要在項目前期階段付出大量土地整備成本，對當(dāng)前政府財政造成較大負(fù)擔(dān)，同時由于土地整備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，極大影響項目推進(jìn)可實施性。

通過探索土地整備與城市更新融合的新方式，政府主導(dǎo)，引進(jìn)市場主體，政府整備收儲產(chǎn)業(yè)用地，在整個項目過程中政府沒有現(xiàn)金流壓力，且可獲得經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)政府與業(yè)主雙贏，大大提升項目可行性。

為實現(xiàn)城市更新與土地整備的并軌，需要重塑存量產(chǎn)業(yè)空間二次開發(fā)“政策邊界”，完善以下政策機(jī)制：

市場對于不同區(qū)位、不同項目獲利預(yù)期不同，也造成熱點地區(qū)（尤其是城市中心區(qū)）城市更新項目爭奪激烈，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)（一般在城市外圍區(qū)）更新乏力，加劇區(qū)域的發(fā)展不平衡。

建立以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，“權(quán)益容積+增益容積”為核心的城市更新和土地整備利益機(jī)制，有助于減少因為規(guī)劃和區(qū)位差別帶來的增益差異，穩(wěn)定權(quán)利人和市場預(yù)期?，F(xiàn)狀權(quán)益容積由土地產(chǎn)權(quán)是否合法、現(xiàn)狀用地功能、建筑使用功能、現(xiàn)狀容積率、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價、距離地鐵站點距離等綜合確定。

在鎖定現(xiàn)狀權(quán)益容積的基礎(chǔ)上，若發(fā)生“規(guī)劃功能調(diào)整”的情況，增益部分應(yīng)當(dāng)由政府與業(yè)主共享，而非業(yè)主獨享。政府可通過交易容積、回收產(chǎn)業(yè)用地的方式兌現(xiàn)規(guī)劃增益部分權(quán)益，此部分用地也可用于解決留用地指標(biāo)的歷史遺留問題。

引進(jìn)“權(quán)益容積”機(jī)制，有利于平衡市場存量開發(fā)預(yù)期。

建立統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠保障權(quán)利人現(xiàn)狀權(quán)益兌現(xiàn)的公平性，是消弭城市更新和土地整備政策邊界的關(guān)鍵。參考深圳經(jīng)驗，引進(jìn)合法用地比例機(jī)制，統(tǒng)一制定存量二次開發(fā)的土地貢獻(xiàn)、容積計算、貨幣補(bǔ)償、稅費調(diào)節(jié)等標(biāo)準(zhǔn)。

以國土空間規(guī)劃確定的開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)（密度分區(qū)）為基礎(chǔ)，通過建立基于地價的城市更新和土地整備對價平臺，可以對不同區(qū)位、不同規(guī)劃功能項目的價值進(jìn)行統(tǒng)一計算，折算為統(tǒng)一的規(guī)劃容積，變二維的用地管理為三維的容積管理，政府直接對項目容積進(jìn)行管理，不同項目之間可以進(jìn)行容積的統(tǒng)籌和交易，將政府管理與市場動力相結(jié)合，推動存量開發(fā)制度創(chuàng)新。

以國土空間規(guī)劃功能單元和容積管理平臺為基礎(chǔ)，鼓勵核心高地價地區(qū)的高價值項目與外圍低地價地區(qū)項目進(jìn)行統(tǒng)籌，鼓勵“工改居”、“工改商”項目與土地整備項目統(tǒng)籌，推動不同地區(qū)城市更新與土地整備項目的容積流動，實現(xiàn)利益合理分配，增強(qiáng)低熱度地區(qū)項目實施可行性，以達(dá)到不同存量二次開發(fā)方式的價值平衡，實現(xiàn)中心城市地區(qū)居住開發(fā)和外圍片區(qū)產(chǎn)業(yè)用地整備的目標(biāo)。